06/11/2014
(Infodefensa.com) Por Enrique Navarro – El reciente recurso planteado al Tribunal Constitucional por diversos grupos parlamentarios, entre ellos el PSOE, contra el crédito extraordinario aprobado por el Gobierno para saldar los compromisos ya adquiridos para el ejercicio 2014 por los denominados programas especiales prefinanciados por el Ministerio de Industria, ha abierto el debate sobre este procedimiento sobre el que se ha basado la modernización de las Fuerzas Armadas desde 1997 hasta la actualidad, y que ha sido utilizado por los gobiernos tanto del Partido Popular como del Partido Socialista.
Con el fin de clarificar la realidad y factibilidad legal de este procedimiento, deben realizarse dos aclaraciones previas.
Se trata de contratos ya firmados y ejecutados; no es por tanto voluntad discrecional del gobierno pagar o no pagar. Los contratos se firmaron y los bienes se entregaron, y corresponde a la Administración hacer frente a los compromisos contractuales. Las empresas públicas y privadas proveedoras han sido neutrales respecto del mecanismo de financiación. Los anticipos de Industria obedecían al calendario de fabricación y entregas. Es decir, las empresas no obtienen un beneficio económico del sistema de financiación, siendo por tanto una operación de financiamiento interna al Gobierno, entre dos Ministerios. Para las empresas el organismo pagador era el Ministerio de Industria contra sus entregas e hitos contractuales.
El sistema de financiamiento estaba basado en un incremento de los créditos de inversión del Ministerio de Defensa de un 10% en términos reales desde 1997 hasta el final de los pagos de los citados programas. Sin embargo, no solo no se produjo ese incremento, sino que los sucesivos gobiernos fueron recortando las inversiones en modernización que hoy son apenas un tercio en términos reales de los de 1997, cuando comenzó la prefinanciación de estos programas. Es decir, los sucesivos gobiernos, conocedores de las obligaciones contraídas con las empresas, no dudaron en no allegar los recursos comprometidos con el fin de ajustar las cuentas públicas de cada año, y ni siquiera en los años de bonanza económica los créditos ordinarios fueron suficientes, recurriéndose en varias ocasiones al diferimiento de los pagos hasta la siguiente generación.
A cambio optaron por la solución más fácil, retrasar los programas y los pagos, con la ventaja añadida que, al no existir intereses, el aplanamiento financiero no tiene coste, por lo que existe un incentivo evidente para retrasar los pagos. Precisamente cada vez que un gobierno ha querido poner en práctica un programa de inversiones en defensa ha debido aplanar las devoluciones para dar cabida a los nuevos programas. Así ocurrió en 1997 para los cuatro primeros programas, en 2003 para los siguientes y en 2005. De esta manera la deuda del Ministerio de Defensa con las empresas y de estas con el Ministerio de Industria han ido engordando, resultando que programas que finalizaron hace ya años tienen pagos pendientes hasta el año 2025.
Pero los programas no se basaban solo en la financiación de Industria, sino que una parte de dichos contratos debía ser financiada directamente contra los créditos ordinarios anuales del Ministerio de Defensa, conforme a los calendarios de entregas. Pero la continuada erosión de los presupuestos de defensa obligó al Ministerio a reajustar calendarios y retrasar los proyectos, originando, en este caso, un coste incrementado por los retrasos en los programas por revisiones de precios que han sido muy onerosas para las arcas públicas.
Es decir, cuando un proyecto se retrasa en su calendario de entregas respecto al previsto en seis años, por citar un ejemplo, se produce un perjuicio económico en las empresas que debe ser compensado con el gobierno contratista. Esta es la principal razón por la que los costes extraordinarios incurridos en este concepto superan los dos millones de euros.
Dicho lo anterior, el recurso presentado no discute la legalidad del sistema de financiamiento basado en anticipos de industria como consecuencia del efecto innovador de estos proyectos, pone en cuestión el crédito extraordinario aprobado por el gobierno y que se ha repetido en los últimos años para abonar los compromisos derivados de estos programas.
En este sentido deben hacerse dos precisiones de orden presupuestario.
La reprogramación de los pagos de los programas especiales, que ha sido recurrente en nuestra historia reciente, establece desde 2012 un nuevo calendario de pagos hasta 2030. Eso significa que, con suficiente antelación, existe noticia de la cantidad que debe imputarse en cada presupuesto. Siendo esto, no debería haber inconveniente en provisionar en el presupuesto de cada ejercicio la cantidad que debe abonarse en este concepto.
La naturaleza del crédito extraordinario, como señala el articulo 55 de la Ley general presupuestaria, es muy clara “1. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51, deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto”.
Es clara la naturaleza jurídica del crédito extraordinario, que solo sirve para atender una necesidad sobrevenida, ya sea como consecuencia de un acontecer no previsto, o como consecuencia de un crédito anulado en ejercicios anteriores. Ninguna de ambas circunstancias se da en este caso, dado el previo conocimiento y cuantificación de los pagos que deben abordarse en cada ejercicio presupuestario.
Es claro que la voluntad del gobierno ha sido evitar incrementar los créditos iniciales de defensa por razones de estética, no asumiendo una cierta impopularidad de las inversiones en defensa, y mantener una serie coherente de continuadas reducciones del gasto en defensa. Suponiendo que sea estético, impopular o innecesario incrementar las inversiones en defensa.
Sin embargo, también es cierto que, habiendo ya aparecido en los presupuestos del estado, en su parte financiera, capítulo de activos financieros, estos gastos en el momento que se desembolsaron, incluir de nuevo estos gastos en el presupuesto de defensa daría la impresión de que el gasto está duplicado, lo que ofrecería una visión distorsionada del presupuesto, que tienen entre todas sus funciones, como la esencial su carácter informante y limitante. Es decir, si ya en los presupuestos de Industria de cada año se consignaron dichas cantidades para financiar los programas, volver a incluirlos en los presupuestos produciría un efecto ilusorio.
En definitiva, creo que es momento para que las fuerzas políticas en lugar de hacer política barata recurriendo el crédito extraordinario con el fin de aparentar una oposición a los gastos en defensa y mostrar al electorado perdido que son capaces de ser tan progresistas y pacifistas como el que más, apoyen al gobierno en adoptar una decisión que implique el pago de los compromisos ya adquiridos y con un proceso que no sea discutible. Podrán si quieren discutir que no se adquieran nuevos compromisos y no se firmen nuevos contratos, pero discutir el pago de obligaciones que además han generado más de 60.000 empleos estables en la industria, de alto contenido tecnológico, y que han servido para que nuestro país pueda cumplir con sus compromisos internacionales y garantizar la soberanía e independencia de nuestro país, constituye una irresponsabilidad.
En mi opinión, deberían incluirse dentro de la partida de gastos de diversos ministerios, y en un epígrafe especial de devolución de anticipos de programas de defensa, y a comienzos de cada año, la cantidad comprometida por el gobierno. Esto sería consecuente con los principios de la legislación presupuestaria, permitiría un reflejo fiel de la realidad presupuestaria y habilitaría al gobierno a continuar con este procedimiento de inversión con todas las garantías para todas las partes interesadas.
Poner en discusión el sistema a mitad del partido introduce una intranquilidad en las empresas que están pendientes de las decisiones del gobierno y del Parlamento para invertir en las compañías con empleos de calidad y desarrollos tecnológicos; produce dudas entre nuestros aliados que esperan que nuestro país continúe contribuyendo a la paz y seguridad internacional y, sobre todo, transmite una sensación de falta de credibilidad del gobierno y por ende del país, al no atender en tiempo y forma con los contratos ya firmados y en muchos casos ejecutados.
Enrique Navarro es presidente de MQGlobalNet y analista de Defensa.
(Infodefensa.com) Por Enrique Navarro – El reciente recurso planteado al Tribunal Constitucional por diversos grupos parlamentarios, entre ellos el PSOE, contra el crédito extraordinario aprobado por el Gobierno para saldar los compromisos ya adquiridos para el ejercicio 2014 por los denominados programas especiales prefinanciados por el Ministerio de Industria, ha abierto el debate sobre este procedimiento sobre el que se ha basado la modernización de las Fuerzas Armadas desde 1997 hasta la actualidad, y que ha sido utilizado por los gobiernos tanto del Partido Popular como del Partido Socialista.
Con el fin de clarificar la realidad y factibilidad legal de este procedimiento, deben realizarse dos aclaraciones previas.
Se trata de contratos ya firmados y ejecutados; no es por tanto voluntad discrecional del gobierno pagar o no pagar. Los contratos se firmaron y los bienes se entregaron, y corresponde a la Administración hacer frente a los compromisos contractuales. Las empresas públicas y privadas proveedoras han sido neutrales respecto del mecanismo de financiación. Los anticipos de Industria obedecían al calendario de fabricación y entregas. Es decir, las empresas no obtienen un beneficio económico del sistema de financiación, siendo por tanto una operación de financiamiento interna al Gobierno, entre dos Ministerios. Para las empresas el organismo pagador era el Ministerio de Industria contra sus entregas e hitos contractuales.
El sistema de financiamiento estaba basado en un incremento de los créditos de inversión del Ministerio de Defensa de un 10% en términos reales desde 1997 hasta el final de los pagos de los citados programas. Sin embargo, no solo no se produjo ese incremento, sino que los sucesivos gobiernos fueron recortando las inversiones en modernización que hoy son apenas un tercio en términos reales de los de 1997, cuando comenzó la prefinanciación de estos programas. Es decir, los sucesivos gobiernos, conocedores de las obligaciones contraídas con las empresas, no dudaron en no allegar los recursos comprometidos con el fin de ajustar las cuentas públicas de cada año, y ni siquiera en los años de bonanza económica los créditos ordinarios fueron suficientes, recurriéndose en varias ocasiones al diferimiento de los pagos hasta la siguiente generación.
A cambio optaron por la solución más fácil, retrasar los programas y los pagos, con la ventaja añadida que, al no existir intereses, el aplanamiento financiero no tiene coste, por lo que existe un incentivo evidente para retrasar los pagos. Precisamente cada vez que un gobierno ha querido poner en práctica un programa de inversiones en defensa ha debido aplanar las devoluciones para dar cabida a los nuevos programas. Así ocurrió en 1997 para los cuatro primeros programas, en 2003 para los siguientes y en 2005. De esta manera la deuda del Ministerio de Defensa con las empresas y de estas con el Ministerio de Industria han ido engordando, resultando que programas que finalizaron hace ya años tienen pagos pendientes hasta el año 2025.
Pero los programas no se basaban solo en la financiación de Industria, sino que una parte de dichos contratos debía ser financiada directamente contra los créditos ordinarios anuales del Ministerio de Defensa, conforme a los calendarios de entregas. Pero la continuada erosión de los presupuestos de defensa obligó al Ministerio a reajustar calendarios y retrasar los proyectos, originando, en este caso, un coste incrementado por los retrasos en los programas por revisiones de precios que han sido muy onerosas para las arcas públicas.
Es decir, cuando un proyecto se retrasa en su calendario de entregas respecto al previsto en seis años, por citar un ejemplo, se produce un perjuicio económico en las empresas que debe ser compensado con el gobierno contratista. Esta es la principal razón por la que los costes extraordinarios incurridos en este concepto superan los dos millones de euros.
Dicho lo anterior, el recurso presentado no discute la legalidad del sistema de financiamiento basado en anticipos de industria como consecuencia del efecto innovador de estos proyectos, pone en cuestión el crédito extraordinario aprobado por el gobierno y que se ha repetido en los últimos años para abonar los compromisos derivados de estos programas.
En este sentido deben hacerse dos precisiones de orden presupuestario.
La reprogramación de los pagos de los programas especiales, que ha sido recurrente en nuestra historia reciente, establece desde 2012 un nuevo calendario de pagos hasta 2030. Eso significa que, con suficiente antelación, existe noticia de la cantidad que debe imputarse en cada presupuesto. Siendo esto, no debería haber inconveniente en provisionar en el presupuesto de cada ejercicio la cantidad que debe abonarse en este concepto.
La naturaleza del crédito extraordinario, como señala el articulo 55 de la Ley general presupuestaria, es muy clara “1. Cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51, deberá procederse a la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto”.
Es clara la naturaleza jurídica del crédito extraordinario, que solo sirve para atender una necesidad sobrevenida, ya sea como consecuencia de un acontecer no previsto, o como consecuencia de un crédito anulado en ejercicios anteriores. Ninguna de ambas circunstancias se da en este caso, dado el previo conocimiento y cuantificación de los pagos que deben abordarse en cada ejercicio presupuestario.
Es claro que la voluntad del gobierno ha sido evitar incrementar los créditos iniciales de defensa por razones de estética, no asumiendo una cierta impopularidad de las inversiones en defensa, y mantener una serie coherente de continuadas reducciones del gasto en defensa. Suponiendo que sea estético, impopular o innecesario incrementar las inversiones en defensa.
Sin embargo, también es cierto que, habiendo ya aparecido en los presupuestos del estado, en su parte financiera, capítulo de activos financieros, estos gastos en el momento que se desembolsaron, incluir de nuevo estos gastos en el presupuesto de defensa daría la impresión de que el gasto está duplicado, lo que ofrecería una visión distorsionada del presupuesto, que tienen entre todas sus funciones, como la esencial su carácter informante y limitante. Es decir, si ya en los presupuestos de Industria de cada año se consignaron dichas cantidades para financiar los programas, volver a incluirlos en los presupuestos produciría un efecto ilusorio.
En definitiva, creo que es momento para que las fuerzas políticas en lugar de hacer política barata recurriendo el crédito extraordinario con el fin de aparentar una oposición a los gastos en defensa y mostrar al electorado perdido que son capaces de ser tan progresistas y pacifistas como el que más, apoyen al gobierno en adoptar una decisión que implique el pago de los compromisos ya adquiridos y con un proceso que no sea discutible. Podrán si quieren discutir que no se adquieran nuevos compromisos y no se firmen nuevos contratos, pero discutir el pago de obligaciones que además han generado más de 60.000 empleos estables en la industria, de alto contenido tecnológico, y que han servido para que nuestro país pueda cumplir con sus compromisos internacionales y garantizar la soberanía e independencia de nuestro país, constituye una irresponsabilidad.
En mi opinión, deberían incluirse dentro de la partida de gastos de diversos ministerios, y en un epígrafe especial de devolución de anticipos de programas de defensa, y a comienzos de cada año, la cantidad comprometida por el gobierno. Esto sería consecuente con los principios de la legislación presupuestaria, permitiría un reflejo fiel de la realidad presupuestaria y habilitaría al gobierno a continuar con este procedimiento de inversión con todas las garantías para todas las partes interesadas.
Poner en discusión el sistema a mitad del partido introduce una intranquilidad en las empresas que están pendientes de las decisiones del gobierno y del Parlamento para invertir en las compañías con empleos de calidad y desarrollos tecnológicos; produce dudas entre nuestros aliados que esperan que nuestro país continúe contribuyendo a la paz y seguridad internacional y, sobre todo, transmite una sensación de falta de credibilidad del gobierno y por ende del país, al no atender en tiempo y forma con los contratos ya firmados y en muchos casos ejecutados.
Enrique Navarro es presidente de MQGlobalNet y analista de Defensa.
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